第30期　全球貧窮之倫理

 從坪林交通道事件淺談經濟發展與環境倫理


 黃莉芸


 　　臺北縣坪林鄉鄉民在去（92）年九月十三日舉辦「北宜高速公路坪林行控中心改為一般交流道公開意見調查活動」，結果贊成開放的比率高達九成八，也就是說當地居民希望坪林行控中心不只是能開放給當地居民使用，也能夠將其開放為一般交流道，讓外地居民及遊客能夠經由此一交流道進出坪林鄉，藉此帶動地方繁榮。


 　　雖然環保署環境評估委會員根據國工局送交的環境影響差異分析報告書（註一），認為開放此一行控中心為一般交流道會造成翡翠水庫的水質加速惡化，而使得臺北地區的飲用水安全與衛生亮起紅燈；但是當地居民認為地方上的經濟發展也很重要，不能為了臺北地區的飲用水問題而?牲在地居民的經濟利益！（註二）


 　　坪林行控中心適不適宜開放為一般交流道？在地居民的訴求與環保署的決議之間產生什麼樣的衝突？細析此一事件其主要的爭議在於：環境生態的保全與經濟利益的發展之間的角力、台北地區與坪林地區居民在生存條件之重要順序上產生衝突、以及隨之而來產生的公民投票的適法性問題。然而，何以坪林地區的居民在做一公投時並未優先考慮到環境生態的問題？再者，地方性的公民可以以投票做為影響區域性的決定嗎？地區居民可以為了自身的經濟發展，而不顧環境生態日漸惡化並因而危及他人飲用水的安全嗎？雖然環保署最終以有條件開放交流道而平息此一事件，但環保署可以因而卸責嗎？


 　　壹、永續的自然，經濟的永續


 　　環保署以環境評估做出不開放交流道的主要目的，在於要維護當地的生態環境以確保翡翠水庫的水質不至惡化（註三）；坪林地區的居民希望開放交流道，則是為了經濟利益的理由（註四）。因為經濟發展而與環境生態的保育產生衝突的國家不只是台灣，其他各國都有著因發展經濟而產生環境生態的危機（註五），因生態危機而影響經濟發展的事件則在世界各個角落不斷產生，像是全球暖化對於經濟造成衝擊、土壤酸化以致農林業發展受到影響，事實上這已經是全球性共通的危機。有鑑於此，聯合國「世界環境及發展委員會」在1987發表布蘭特報告（Brundtland Report）（WCED, 1987）〈我們共同的未來〉將「永續發展」的觀念引進全世界並定義為：「既滿足當代人的需求，且不?牲子孫後代滿足其需求的能力的發展方式」，而布蘭特認為「人類共同之未來只有在永續的理念下，為環境保護與經濟發展尋找出相容之道，方有可能」（註六）。在這份報告中有幾個相關的重點：後代子孫使用環境的權益、環境保護及經濟發展，其中更是談到人類共同的未來必須在永續的環境保護及經濟發展才有可能，否則依照目前全球的發展，人類必將因資源的耗竭而滅亡。


 　　從坪林交流道事件我們看到這令人憂心的一面。坪林鄉自古以來即以產製茶業為主要經濟來源，但是由於過去茶農使用大量的化學肥料，再加上政府大量補助地方基層交通建設，開闢產業道路使得地層水脈遭到鑿斷，山坡地土壤含水量銳減，茶葉因為溼度不足品質越來越差，產量也日漸減少。近年來在政府大力推廣「一鄉一休閒」的休閒農業政策，企圖讓因加入WTO而受到衝擊的台灣農業能夠再創另一片天空，因此坪林鄉在政府的扶助之下開始發展休閒農業，憑藉著原有的茶鄉特色及自然景觀也開始吸引不少的遊客，讓原本己經開始沒落的茶鄉因著休閒觀光業的發展而恢復生機。


 　　然而，這真的是生機嗎？還是迴光返照？我們是否能夠從這一經濟發展景況好轉的表象，看出潛藏在背後的問題？從經濟發展面，我們可以看到坪林鄉的經濟利益似乎前景看好，此地山林優美，北勢溪水量豐沛，是一處發展休閒觀光的好地方。但是從生態環境面來看，卻是令人擔憂，因為坪林幾乎全鄉都位於翡翠水庫的集水區，正由於其位於水源地，因此此地生態環境的保護顯得更為重要。但是由於種植茶所使用的肥料與農藥、以及土地開發利用形成所謂「非點源」的污染，再加上居民生活及遊客所產生的生活污水形成「點源」污染，已經使得水庫的水質劣化。再者從茶產業的沒落究其原因，則在於土質及水質的惡化使得土壤變得相當貧瘠，使得茶葉的品質及產量下降，即使用更多的肥料及農藥也無法增加生產力。


 　　也許開放交流道，從短期來看，坪林鄉的居民因此有好的機會發展休閒農業帶動地方繁榮；但是從長期來看，因為遊客增加勢必使得此地的生態環境惡化得更為嚴重，造成當地空氣、水源、土地的污染，增加各種社會成本。一旦水質土壤惡化無法產製良好的茶葉，便開始以現有的資源發展觀光，如此的經濟發展模式，不但對於目前已經惡化的生態環境造成更嚴重的傷害，也會損及未來子孫使用環境的權益，坪林鄉居民顯然未能夠從經濟發展的迷思中走出來。威廉．黎斯（William E. Rees）在其文〈永續發展：經濟迷思與生態現實〉提出他對一般人為了追求經濟發展而忽略現實環境的看法：


 　　這一行為（經濟行為的產物）的最終管理者以及現代經濟學理論實質上所忽視的：熱力學的第二條法則，在任何封閉孤立的系統，有效的能源及物質是連續不斷並且無法撤回的，最後會降低到無法利用……這一法則的效應宣告著，所有聲稱經濟的「製造」實際上是「耗盡」。（註七）（Rees, 1998：496）


 　　從生態現實考量，地球是一個封閉孤立的生態系統，所有的生態資源都是不可逆的，一旦耗盡就不可能有回復的可能，而人類為了經濟的發展，創造高水準的生活方式，而大量消耗地球上的資源；因此如果開放交流道，便得坪林鄉的觀光業發展到極致，山林、流水、綠樹都有可能在為了經濟發展的理由下而逐漸損耗，然而自然環境不能永續，就不可能永續的經濟發展。


 　　貳、地方性的污染 區域性的生態危機


 　　坪林居民以公民投票方式要求開放交流道，並認為鄉民的生存權，比台北地區居民飲用水的安全還要重要，坪林地區居民關心的是當地發展休閒農業由觀光客帶來的經濟利益，但隨之也產生相當多的問題：像是遊客所帶來的污水、垃圾及汽車排放的廢氣，再加上因應遊客所搭建的民宿、餐廳以及停車場等，產生的污染源影響所及的不只是坪林地區，而是北勢溪下游及翡翠水庫飲用水的居民，這已不再是一個地方性的問題，而是擴散成為一個區域性的問題。


 　　將問題焦點從地方性轉移到區域性，並非企圖忽視坪林鄉民的生存需求，而是在此事件中所形成的生態環境影響，悠關的不只是坪林鄉民，而是整個台北地區的居民。正如1997年印尼森林大火所造成的「霾害」，以及近年來中國大陸因內陸沙漠化所形成的「沙塵暴」，其所產生的影響不只是境內而已，也造成鄰近國家生態環境、人民及經濟受到相當大的損傷。由此可知，生態環境的破壞所造成的結果，並不只是地方性的問題，如林洞中研究中心（Woods Hole Research Center）的資深科學家艾瑞克．戴維森（Eric A. Davidson）所言：


 　　當問題只限於當地，像是某個郡的垃圾掩埋場，或是某人私有財產上的有毒廢料垃圾場時，我們通常可以清楚辨識出專責單位，然而如果有人讓某有毒物質『消失』在河水地下水或空氣中，竟得以僥倖卸責，那麼屆時收拾爛攤子的就不只是個人，而是由社會全體來承擔。（註八）（Davidson 2001：162）


 　　因此，環境生態的保全，並不只是一個國家、一個地區或是個人的責任，而是全體居民的共同責任。所以，由坪林地區的居民所做出影響整個台北地區居民的決定，並不能做為其生存權益的一個重要理由。


 　　參、我們共同的責任


 　　對此事件，當時的環保署長郝龍斌以「民意不能凌駕專業」為由主張不可開放，行政院長游錫?則以「民主是自作自受」的說法，要求環保署專業也應該尊重民意。但郝龍斌以理念不合，無法繼續擔任環境最後的保護者而辭職；此一事件雖因環保署長的去職，以及有條件的開放交流道而落幕，但是坪林地區的環境生態問題、翡翠水庫水質日益惡化的問題並未隨之結束。


 　　如果政府權責單位以經濟發展的理由，做出民意為依歸的決策，卻忽略環境保護的重要性。站在永續發展的角度看，這種急功近利的發展模式，在短時間內也許會使國民的生產毛額（gross national product; GNP）增加，但同時也使得國民成本毛額（gross national cost; GNC）增加。其原因在於，「製造」或是生產各種經濟行為本身，就是一種對自然資源的「消耗」，但我們不要忘了熱力學第一條法則──物質不滅定律，消耗並不是「消失」，有些會轉化為製造物，剩餘的就是各種廢棄物，包括污水、廢氣等等。清除這些廢棄物物所造成污染的環保成本，以及因為這些污染影響國民健康的健康成本，這些成本加總起來就是GNC。然而在衡量國家的經濟是否繁榮、國民生活水準是否提高時，我們的標準卻是GNP，而不是GNC。


 　　因此政府在做決策時，應考慮整個生態環境的現實，以及對未來世代的責任。也許做出開放交流道的決定，可以即時解決當前的經濟危機，但是「債」留子孫，把因經濟發展所造成的各種環境問題，留給後世子孫去承擔，並不符合永續發展的原則。即使環保署最後做出有條件開放的決定，並不能因此而卸責。


 　　做為環境保護的最後決策者，環保署應該做得更多，不應只做為環境的「捍衛者」，更應該主動扮演積極的輔助角色，為坪林居民提供更多的選擇機會，例如：一、提供經濟誘因，讓坪林居民在水庫附近以及北勢溪河岸廣植帶狀林木，以過濾由茶園或居民排出的污染物，減少水庫的污染源；二、將坪林地區的環保工作納入政府擴大內需方案，不僅可提供當地居民就業的機會，還可以達到環境保全的目的；三、以生態旅遊取代傳統休閒觀光式的旅遊方式。生態旅遊不但是以自然為基礎、非消耗性的旅遊方式，而且對當地的生態及人文的衝擊可以降低到最小，對於生態資源豐富茶文化歷史悠久的茶鄉－－坪林，是一種能夠兼顧經濟發展與環境保全的永續性經濟活動。


 　　註釋：


 　　註一：此報告全名為《北宜高速公路坪林行控中心專用道開放為一般交流道影響差異分析報告》，交通部台灣國道新建工程局，民國92年1月。


 　　註二：中國時報2003年9月12日，我見我思；2003年9月15日，時論廣場。


 　　註三：環保署網站http//ivy.epa.gov.tw/ enews/newshistory.asp，2003年9月23日。


 　　註四：坪林鄉位於翡翠水庫的集水區，北宜高速公路貫穿其中，環保署為了維護翡翠水庫的水質避免受到污染，根據環境評估後決議不開放行控中心交流道給一般遊客及外地居民使用，這使得原本位於北宜公路交流要道正在發展茶葉休閒觀光事業的坪林鄉民感到十分憤怒，因為一旦北宜高速公路通車後，行走北宜公路的民眾將減少許多，如果再不開放交流道的話，勢必影響到當地賴以維生的茶休閒觀光產業。


 　　註五：巴西亞馬遜雨林在當地農業及林業的發展下每年以百分之零點五的速度遭到砍伐，目前僅存百分之八十的雨林，未來還會在巴西政府以經濟發展的理由下繼續減少中。


 　　巴布亞新幾內亞的煤礦業是該國賺取外匯最佳的資源，但是因為不當開採，致使礦渣直接流入歐克泰迪河造成當地洪災及漁獲量減少。


 　　註六：WCED (World Commission of En-vironment and Development), 1987. Our Common Future, Oxford: Oxford University Press.


 　　註七：William E. Rees., 1998, “Sustainable Development: Economic Myths and Ecological Realities,” in Louis Pojman eds., Environmental Ethics: Readings in Theory and Application, (Wadsworth Publishing Company), pp.496.


 　　註八：Eric A. Davidson 著，齊立文　譯（2001），《生態經濟大未來》，台北：經濟新潮社，頁162。