國立中央大學 - 哲學研究所 - 應用倫理研究中心


第24期　生態旅遊與環境倫理全球環境管治體制急需建立：從海牙會議失敗談起國立中央大學哲學研究所副教授葉保強壹、海牙會議以失敗告終　　2000年11月26日閉幕的荷蘭海牙國際全球氣候會議由於爭論過烈，與會國彼此之間，尤其是富有國家與落後國家的分歧太大，終於在未能達成任何的具體協議下，失敗完場。　　那次在海牙開會的主要目的，是繼續1997年在日本京都那次全球氣溫國際會議所通過的「京都協議」(‘Kyoto Protocol’)所定下的大方向，制訂更具體的目標來減少溫室氣體的排放量，以圖減慢全球氣溫繼續上升的趨勢。　　京都協議原來所定的目標，是到2010年以前，有份簽署協議的已發展的工業國家同意將1990年的排放量減低5％。這個數量的減少當然無法滿足環保組織的要求，但由於減少排放溫室氣體所涉及的成本不斐，會對經濟有很大的負擔，5％是一個經過強烈爭論後的妥協。　　但就以這個極為溫和的削減標準而言，經過三年時間，到海牙會議時，工業國是否有任何的進展？答案是否定的，工業大國在這方面似乎都原地踏步，一點進展都沒有。與會的環保組織，就公開點名一些工業大國違反協議，美國、加拿大、日本等工業大國成為了眾矢之的。　　美國一向在這方面的聲名不佳，人口只有全球的4％，但郤排放了23％的溫室氣體，是頭號的污染者。與會期間，美國首席代表被人用蛋糕擲面，被指責不願防止全球氣溫上升，加國一名環保組織份子甚至將自己的護照當眾燒毀，說對加國的行為感到羞恥。一些位於低窪地區的小國，更是憂心忡忡，對不斷上升的海洋水位將淹沒土地的危險大聲疾呼，央求救援。　　美國在今次會議中提出兩個另類的方案，以取代5％削減方案。第一個方案是所謂「二氧化碳排放盤」(‘carbon sink’) 的建議，內容是工業國在再植林方面做了很多的工夫，在這些年來所再植的森林，吸收了大氣中不少的二氧化碳，因此應得到一些分數，即以森林所吸收的二氧化碳的數量，來抵銷年來排放出的二氧化碳目標所規定的數量。依這個方案，工業大國不必依原來的目標來減少溫室氣體的排放，可以維持現狀，繼續往昔的排放習慣。支持美國這個提議的國家包括了加拿大、日本及澳洲。但歐盟則大力反對，形成了僵局。　　二氧化碳排放盤是否有可信的科學根據？雖然森林可以吸納二氧化碳這個事實廣為科學界所接受，但這個方案仍有不少不確定的因素。第一是有關排放盤的科學，一組英國的氣候研究員在《大自然》科學周刊發表的報告指出，隨著地球的氣溫上升，森林不只不吸收二氧化碳，反而會釋放更多的二氧化碳，原因是由植物及泥土在平時所吸收約四分之一的人造的二氧化碳，碰到天氣漸溫時，會將這些二氧化碳釋放出來，加劇了氣溫上升。其次，怎樣制訂一個可信的量度制度，來計算一個國家吸收了多少的二氧化碳，及確定可得到多少的排放積分。要制訂一個各國都可以接受的量度制度，不只是一個技術問題，同時涉及了很多的政治角力，支持這個方案的國家如美國都會要求一個比較寬鬆的量度制度，反對者自然要求一個較嚴謹的制度。　　另一個熱門的提議是利用市場機制來限制污染，主張推行一種污染配額的貿易(quota trading) 制度，讓各國可以自由買賣彼此的二氧化碳排放配額，排放多的國家可向低排放的國家購買配額。美國曾用這種配額交易在國內減少二氧化碳，成績很不錯，現時英國及挪威正開始推行國內的二氧化碳配額貿易，而整個歐洲會在2005年實施（Economist, Nov 18, 2000, pp. 81-83）。這些建議如何成為真正的政策，又要等下一輪的議價及政治角力。貳、地球加溫的全球政治　　繼海牙國際氣候會議慘敗之後，一些重要的工業國家，包括了澳洲、美國、日本及加拿大，在同年的12月5至7日三天在加國的渥太華急急召開「續會」，商討如何解決上月海牙會議的僵局，研究如何推銷富有工業國的防止全球加溫的所謂二氧化碳排放盤，及環境積分等建議，結果仍無法突破僵局。　　在海牙會議上，富有工業國家認為不應將控制氣溫上升的策略，只著眼於減低排放量方面，植林及再植林，利用森林吸納二氧化碳亦是減低排放的一個方法；但這方面的效果如何尚是未知之數。另一個提議是，富有工業國將環保科技向貧窮國家轉移亦有助於貧窮國減污染，繼而幫助全球的減污染，所以亦應得到積分。但以加拿大而言，在海牙會議中政府代表不是全力向貧窮國家援助環境友善的科技，反而大力推銷加拿大本身開發的核電廠。核電雖然不產生二氧化碳，但卻製造了大量核廢料，是一種更昂貴的環境污染，對資金短絀，科技落後的貧窮國家而言，這種不合適的科技轉移更是會令它們百上加斤。因此，環保人仕指責加國用心不良，陷貧窮國家於不義。　　一個有180個國家代表，包括超過5000個科學家，政府官員、商界代表、環保團體代表及記者等參加的大型國際環保會議之所以以失敗收場，其中最主要的原因，除了參與國之間的利益有嚴重分歧之外，就是缺乏一個有權威性有執行實力的全球的環境管治體制。　　自從全球氣溫上升成為全球環保的議題開始，這種決策制度上的缺點就逐漸顯現了出來。簡要的回顧一下歷史，有助較清楚了解問題的所在。(Goldblatt 1997, 87-90) 　　六十年代的主導論點是，地球環繞太陽的軌跡的改變會導致地球的氣候大幅度變化，但氣象學家愈來愈關注地球加溫問題。1972年第一個由聯合國主辦的國際環境會議提及了全球加溫的問題，氣溫上升開始引起更多的關注。到1979年第一次全球氣候會議（World Climate Conference），這個問題獲得更廣泛的關注，科學家取得更多的數據。由於問題異常的複雜，及所掌握的科學證據不多，理論不完整，正反論點都建基在很不確定的科學數據，聯合國的環境計劃(UN Environment Program) 與世界氣象組織(World Meteorological Organization)於是合作成立了聯合國跨政府氣候改變　小組（Inter-governmental Panel on Climate Change (IPCC)），來研究全球氣溫上升問題。跨政府氣候改變小組所做的研究所得的結論，一直都引起很多爭論，專家對地球氣溫不斷上升是受人為影響，還是一種自然的氣候變化現象，一直爭論不休，沒有同識。同一時期，專家估計地球上八成的溫室氣體來自只佔全球人口一成半的西方工業國家。1990年第二次世界氣候會議是一次失敗，參與國彼此的利益分歧實在很大，無法有一個大家都接受的解決方案，主要原因是涉及了不同國家的重大經濟利益，有力的國家當然不會輕易讓自己的利益受到損害。　　那些受到海洋水面上升威脅的島國，組成了一個稱為小島國家協會（Association of Small Island States），強力要求找出一些共識，制訂緊急解決方案。經過不斷的協商，終於在聯合國環境及發展會議在1992年的大會上，155個國家簽署了一份氣候改變公約，就是有名的里約熱內盧公約。這份公約成為以後處理氣候變化的國際合作架構協議，負責監察及發放有關全球加溫的研究結果，召開會議及制訂一些一般的原則及對策。　　公約沒有約朿力，違反公約不會受到任何的制裁，效力實在有限。各國國力懸殊，強國在磋商上經常佔了上風，左右大局，弱國只好叫苦連天。　　參、建立全球環境管治體制　　自92年里約熱內盧地球高峰會議之後，支持全球加溫的科學證據愈來愈多。但由於減低溫室氣體會對經濟，包括能源生產系統，交通運輸，汽車及其他的工業，造成很大的衝擊，成本很大，各國尤其是工業國的政策依舊，沒有相應的措施來減低排放。　　英國及歐盟大力推動所謂碳稅(carbon tax)，但美國的汽油稅很低；全世界的電力工業集中在增加輸出，而不重視節能；汽車數量不斷增加，各國政府均朿手無策。為免情況繼續惡化，1995年各國在柏林召開會議，決定在1997年京都會議制訂減低排放的具體方案。1997年京都公約的小小成就，就是為全球制訂了一個削減排放量的框架。京都協議原來的目標是，到2010年以前，簽署協議有份的已發展的工業國家同意將1990年的排放量減低5％。　　由全球的一些精英氣候專家所組成的聯合國氣候改變小組Panel on Climate Change（IPCC）快要公佈的報告指出，在過去五十年，人類行為很實質地導致地球上紀錄到的氣溫上升。美國國家研究議會的一個有關專家小組，最近亦認為地球氣溫上升是一個無可爭議的事實。不同以往，現時愈來愈多的科學證據支持全球加溫。目前的爭論焦點，已開始從科學爭論轉向防氣溫上升的政治經濟面，磋商如何制訂最有效及合乎經濟原則的補救策略。　　事實上，對熟悉全球環境政治的人來說，海牙會議的結果是意料中事。以目前的政治形勢及決策格局來分析，全球性的問題（全球加溫是全球性問題的一個典型）在以民族國家（nation states）為主要磋商者及決策者的情況下，實難有一個令人滿意的結果。　　全球氣溫上升，如其他很多的環境問題都是跨國及跨世代的，目前的決策架構均以各國領土為基礎的民族國家為決策主體，超越國家領土的全球性的利益不是代言人欠缺或聲音微弱（通常由一些全球性的非政府組織來做代言人），就是會很容易給各國本身的利益（以各國的領土之內為限）比了下去，長期受到忽視或被邊緣化。在一個有力的全球決策機構尚未建立之前，目前的機制只能修修補補地面對區域性及全球性的問題，離一個真正的系統的全球性解決尚很遠。　　以西方的工業國而言，絕大部分都是某種形式的自由民主政體，而這種民主政治都是建基在一個國界明確劃分的政治實體，這個地域性決定了民主政治都以本國的領土上的人民的利益為最後依歸，國家領土之外的事情，歸其他的主權獨立的民族國家，不屬於本國的管治範圍。布希總統最近要順應國內的保守勢力，不惜採單邊主義，冒著違背承諾，獨行獨斷的指責，單方面宣稱不遵守日前接受的京都協議，都反映了一些民族國家以本國的利益為優先，全球環境利益一旦與本國利益兩不相存時，前者必受到犧牲。再者，大國如美國若一意孤行，獨自離隊，別的國家亦無其辦法，這是目前環境決策的一個眾人皆知的缺點。　　今天的環境問題，不是區域性的就是全球性的，很少只限於一國之內而不跨越國境的。就以跨國的空氣污染問題為例，污染的受害者，不單只是一個國家的人民，同時亦殃及鄰國人民，因此一個跨國境的利益共同體就產生了。但不管是民主政體還是非民主政體，決策都是以領土來界定責任所在，利益所在，很難處理一些跨國利益共同體重疊利益問題。跨國合作只是一些暫時性的措施，不是長久的做法。現時全球所需的，是要建立一個以長遠及全球觀念的解決問題的機制或及決策制度，確定彼此的權責，決定責任的分配，及辨認誰是政府要負責任的對象。國際法在這方面仍有很多工作要做，而最重要的是，一個有權威的執法機構尚未存在。　　環境問題涉及跨代利益，民主政治以平均五年一次的決策制度，很難會照顧到後代子孫的福利問題，這是民族國家為單位的民主政治的短線性及環境問題的長線性之間的不協調。現時形式的民主政治尚不足以解決環保問題，威權或極權政治的無效更不用多說了！