第30期　全球貧窮之倫理 對目前國際間處理全球貧窮問題的一些思考 王永慈 　　在公元兩千年時，聯合國、經濟合作發展組織（OECD）、國際貨幣基金（IMF）以及世界銀行達成共識，共同訂出八項千禧年發展目標（Millennium Development Goals），其包括了：𣇈消除極端貧窮與饑荒；𥌓提供普及化的基礎教育；矅提倡兩性平等並增強婦女的權力；𢣷降低兒童死亡率；馤改善母親的健康狀況；朂對抗HIV/AIDS，瘧疾等疾病；𤎜促進生態環境的永續發展；以及𤨡建構一個有規範的、公平的貿易與金融體系。從上述的發展目標中，可以看出國際組織間共同關懷貧窮國家（尤其是非洲與中南美地區）的未來藍圖，其也顯示出富有國家對於貧窮國家的道德義務。 　　事實上，近年來國外的文獻也開始探討全球化不僅帶來各國國內貧富差距拉大的問題，也加深了富有國家與貧窮國家間的不平等（Ife 2001）。因此，如何透過國際間的機制來協助貧窮家庭也有其實質上的需要。對於國際間應有的協助機制，已有多位社會福利學者倡導所謂的「國際福利國家」（international welfare state）的概念，也就是發展國際性的策略來處理全球貧窮的問題。英國著名的貧窮研究學者Peter Townsend 與David Gordon（2002）提出了十八項國際的行動策略，以致力於消除全球貧窮；其中六項表明了全球人民應享有的福祉：𣇈引進並發展社會安全制度，尤其是政府提供的社會保險制度或全民基本所得的保障。𥌓推動各國訂定的基本工資，並配合政府的現金或實物給付，以確保人民的基本生活水準。矅提供兒童相關的現金與實物給付，使其免於物質或社會的剝奪。𢣷提供基本的醫療服務與教育機會。馤提供遊民及低收入家庭的臨時及永久的住宅服務。朂減緩失業問題，提供就業服務；並成立國際性的充分就業機構。 　　另有兩項是有關於貧窮線的確定與反貧窮政策的監督：𣇈發展出一條國際的貧窮線，以便能在共同的基礎上瞭解全球的貧窮現象。𥌓各項國內與國際的反貧窮政策需要被追蹤，以便瞭解對於減緩貧窮問題的實際效果。 　　其他十項則是國際間須建立的各種機制與合作平台：𣇈所有已開發國家將該國的國民生產毛額（GNP）的百分之一提撥出來作為協助貧窮國家的資金。𥌓聯合國、其他國際性組織及各國政府致力於各國國內、國家間的資源平等分配，以避免所得分配過度不均。矅落實公平貿易的制度，例如改變現行對富有國家農產品補助的保護政策，進而除去貧窮國家所面臨的關稅或其他貿易的障礙。𢣷引進新的國際公司法，規範各個跨國公司，避免其對貧窮國家造成過度的剝削。馤重新建構各國的稅收制度。朂引進所謂的外匯交易的國際金融交易稅，由聯合國執行並將其收入來協助貧窮國家的人民。𤎜重組國際金融機構，開放所有國家參與，各類委員會須重視全球各區域的代表性，而委員會的主責者職位採任期制，並透過民主投票來任命。𤨡跨國公司一方面需要與受雇者訂定協議，以規範跨國公司對於就業環境、受雇者權益的保障。跨國公司另一方面也要與其公司所在地的國家訂定協議，以規範跨國公司的商業交易。㬫聯合國的民主化，讓更多的貧窮國家能參與聯合國的各類委員會，尤其是有關經濟與社會發展的委員會。槺聯合國需建立及強化區域間政府、非政府部門的結盟，以助於聯合國運作的民主化。 　　從上述的十八項中，我們可以發現：其國際行動的目標是在追求全球人民經濟社會權（economic and social rights）的實踐，爭取受教權、住宅權、健康權、就業權、所得安全等的權利。而為了達成此目標，必須從貿易、稅制、法律等層面重新定位已開發國家以及跨國公司的角色與道德職責。此外，該論點也展現了重視開發中國家在國際舞台的參與機會，以避免少數經濟強權國家掌控過多的決策權。 　　這樣的理念也讓我們再去思考：已開發國家或國際組織應如何面對開發中的貧窮國家。OECD（2003）提出了一種不同於傳統救濟的理念── GCARs（Governance, Capacity building, Access to intra-structure, markets, and inputs, and access to Resources）；此概念指出：已開發國家或所謂的捐贈國家在全球化的過程中，需要協助開發中國家去建構該國適切的統治管理體系，培養人民的能力與提供其參與的機會，建立其國內的各項基礎建設，以及透過再分配的政策讓該國人民可使用國內的各項資源（例如土地、教育等資源）。換言之，這是一種由下而上（button-up）的觀點，而不是經濟強權以其自身利益為考量的全球性資本主義擴張；並重視開發中國家人民的發展潛力以及該國國內的永續發展。 　　除了對國際組織、已開發國家及跨國公司角色定位的省思外，開發中的貧窮國家也有其需要重新思考定位之處。根據OECD（2003）出版的「Globalization, Poverty and Inequality」研究報告指出：全球化的確增加了許多開發中國家國內的所得不均問題，但是各國國內如何面對貧富不均的問題是更重要的關鍵。換句話說，如何一方面藉由國際間的合作來處理全球貧窮的問題，另一方面各貧窮國家致力於國內狀況的改善也是非常重要的。事實上，貧窮國家中存在著許多不利發展的障礙，例如：政府運作不良，不當公共政策，違反基本人權，所得、教育與醫療資源分配不均，性別不平等問題（Yadama & Menon, 2003）。這些問題也極需要各國政府透過國內的力量來處理。對於開發中國家而言，其發展策略的選定若欲呼應上述OECD的GCARs理念，則在社會福利理論中的社會發展論（the Social Development Perspective）應是相當具有參考價值的。 　　社會發展論在政治意識型態光譜中是屬於中間偏左的，其主張提升人民的能力，鼓勵參與經濟性的生產活動；也就是將過去以消費為基礎的福利提供轉變為以社會投資為基礎的福利提供。再者，政府介入仍是必要的，以確保人民有參與經濟性生產活動的技術、能力、知識、資源等。同時也鼓勵個人與社區共同提升經濟的參與。此外，政府也要確保經濟發展所帶來的成果能分配給人民，保障弱勢者亦能得到利益。最後，此派重視經濟政策與社會政策並重的政策方向，經濟發展與社會發展是一整合發展的過程（Midgley & Sherraden, 2000; Midgley & Tang, 2001）。因此，開發中國家一方面需要重新調整其政府政策取向，另一方面也需要保障人民的公民權與政治權（civil and political rights），讓人民及民間組織共同參與經濟發展政策的訂定與執行，這也代表了一種政治權力的再分配（Yadama & Menon, 2003）。此外，社會發展論也強調個人與社區共同致力於地方的經濟與社會發展，重視經濟發展與繁榮的權利、享有經濟發展所帶來利益的權利、社會和諧的權利等，這些權利則是屬於第三代人權──集體權利（collective rights）的觀點。 　　本文討論至此，就不得不讓我們再重新思索：處理全球貧窮問題其背後所隱含的基本意義何在？我想無論是國際組織、已開發或開發中國家都應該回歸到三代人權的實踐，也就是共同致力於公民權與政治權（第一代人權）的落實、經濟社會權（第二代人權）的保障、以及集體權利（第三代）的推動。 　　參考書目 　　Ife, Jim. 2001. Human Rights and Social Work. Cambridge University Press. 　　Midgley, James & M. Sherraden 2000. Chapter 29 “The Social Development Perspective in Social Policy” in Midgley, James, Martin B. Tracy, Michelle Livermore (eds.) Handbook of Social Policy. pp. 435-46. Sage. 　　Midgley, James & Kwong-leung Tang 2001. “Social Policy, economic growth and developmental welfare” in International Journal of Social Welfare 10: 244-252. 　　OECD 2003. Globalization, Poverty and Inequality. OECD Development Center Seminars. 　　Townsend, P. & Gordon, D. 2002. in Townsend, P. & Gordon, D. (eds.) World Poverty: new policies to defeat an old enemy. The Policy Press. 　　Yadama, G & Menon, N. 2003. “Fostering Social Development through Civic and Political Engagement: How Confidence in Institutions and Agency Matter”. Unpublished manuscript. 　 回上一頁 　　友善列印